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质疑“土地换社保”

来源:中国经济时报   日期: 2009-12-17

  学界讨论“土地换社保”好些年了,是老话题。不过时至今日,此建议已不再是学者的纸上谈兵,不少地方有实施。我最早看到的案例,是五年前福建邵武市的试点。那次赴邵武考察,拜访过政府官员,也走访了农民工家庭,对当时市政府推行土地换社保,赞成者明显地多。既然大家都拥护,我一个旁观者当然不好反对。改革总得往前走,而自己又拿不出比这更好的办法,边走边看,摸着石头过河也是可取的吧。

  实话说,我当初赞成土地换社保,主要的考虑有两点,一是土地要适度集中。关注“三农”多年,有个观点我始终坚持,那就是农民致富必须规模经营。粗略算账,当下农民人均耕地不足2亩,每亩净收益不过500元,满打满算,种地收入人均也就1000元。这是说,人均两亩耕地维持温饱可以,但却不能大幅增收。然而困难的是,现有耕地皆已承包到户,耕地很难集中。曾到豫东农村作过调研,发现有的农民进城务工已近10年,可耕地却不肯让出,自己广种薄收;而留守的农民想多种地却又无地可种。二是从农民工的保障看。众所周知,进城务工农民由于没有社保,有后顾之忧;加上工作朝不保夕,不稳定,万一哪天在城里呆不下去最终还得回乡下去种地,所以在农民眼里,耕地是最后的防线,其实也就是他们的保障。所谓“宁可抛荒,不肯失土”,不是说农民与生俱来就恋土,而是进城农民没有安全感。要是农民工有保障,在医疗、养老等方面能享受城里人的同等待遇,可在城市长期扎根,安居乐业,他们为什么还会不放弃土地呢?这样看,让农民用土地换社保也就不失为一个办法。

  当然这是我原来的看法。最近有两件事对我触动较大,不得不反思:一是金融危机。有目共睹,这次金融危机对中国经济产生的影响,说是“重创”并不过分。由于出口受阻,去年中小企业(特别是出口加工企业)倒闭6.7万家。城门失火,殃及池鱼,农民工也因此大量下岗,据官方的数字称,去年下岗返乡的农民工达2000万。当时有人担心,这么多人失业会不会酿成社会动荡,可事实证明却有惊无险。何以会如此?关键原因还是农民工在乡下有块地。谢天谢地,当初他们没拿土地换了社保,否则下岗后没退路,后来的局面恐怕难以收拾。

  另一件事,就是国务院决定从今年起着手建立新型农村社会养老保险,而且说做就做,年内已在百分之十的县(市、区)先行试点。为农民办养老保险是好事,我当然赞成;何况关系到社会稳定,政府也该出力。但由此带来的问题是,既然政府有意为农民办保险,那么就不应该让农民用土地换。不必深想,假如留守农民的养老保险是由政府出钱,而进城农民工则要用土地换,都是农民,怎可以厚此薄彼呢?再说,若进城机会成本太高,谁会离乡背井去务工?而农民不进城,土地不也照样集中不了么?

  从理论方面看,我不同意土地换社保,是因为社保不是商险,在某种程度上,社保其实具有公共服务的性质,所以世界上无论哪个国家,社保都是政府统筹与个人缴费相结合,而且大头皆由政府出。如此,若让农民用土地换社保,这明显与社保的公共服务性质相抵触。我不是说农民不该缴费,该个人出的部分当然要出。我的意思是,个人缴费不至于要用土地换。一般地说,进城务工比种地的收入更高,若留守农民交得起费,进城农民工不会交不起,为个人缴费是用不着放弃土地的。

  再从操作层面看,农民用土地换社保,交易的一方是农民,而另一方是政府。且不说这交易的理由是否成立(因为社保本应由政府提供,无需交易),而我要问的是,政府换土地做什么?是筹集社保资金吗?如果是,那么耕地卖给开发商用途就会改变,此例一开,不仅十八亿亩耕地红线守不住,而且也背离了规模经营的初衷,直接后果必危及国家粮食安全。相反,政府若不是为筹资而是为了推动规模经营,则“土地换社保”就纯属多此一举。事实上,规模经营只需土地使用权流转,大可不必将耕地一次性买断。

  是的,只要将耕地产权界定给农户,土地如何集中农民会自有主张。我曾赴山东枣庄市考察过,当地的做法是组建土地合作社,农民用耕地入股,入股后既可参与经营,也可进城务工,即便不参与经营,年底仍可分红;而滕州的做法是转租,租期长短不等,但最长不过八年。值得一提的是滕州设立的土地流转中心,看上去,就有点像城里的证券交易大厅,有电子屏即时显示土地的租期与价格,信息公开、转接自由。表面看,两地做法有所相同,但有一个共同点,即产权归属皆不变。

  写到这里,我的观点很明确:第一,社保主要应由政府提供,若让农民用土地换社保不仅有悖于公平原则,而且后患无穷;第二,规模经营必推动土地流转,但土地流转未必需要卖断产权,两者不可混为一谈;第三,即使有农民要卖断产权,政府也得从严掌握。除非户口已迁进城市,有住房,有稳定收入,否则只要还保留农民身份,在城里无相对稳定的职业,耕地产权就绝不可轻变。

  中共中央党校经济学部主任王东京


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编辑:prodigai